Da regeringen i september besluttede at stoppe etableringen og udvidelsen af konventionelle svineproduktioner i 12 måneder, skete det uden at fremsætte et lovforslag i Folketinget.
I stedet henviste Ministeriet for Natur og Dyrevelfærd til en eksisterende bestemmelse i Husdyrbrugloven, som giver ministeren mulighed for at fastsætte regler for, hvornår og på hvilke vilkår en tilladelse kan gives.
Var det lovligt? Det mener ministeriet. Flere juridiske eksperter er uenige, og Landbrug & Fødevarer har nu stævnet staten for at få spørgsmålet afgjort ved domstolene. Sagen har imidlertid vist sig at handle om langt mere end grise.
Ministre kan have fået langt mere magt
Økonomen Jonas Herby fra Institut for Reguleringsstudier (IRES) har undersøgt, hvor mange andre bestemmelser i dansk lovgivning der potentielt kan fortolkes på samme måde.
I en analyse offentliggjort den 4. november identificerer han 115 tilsvarende bemyndigelser i 80 love, som ikke udtrykkeligt er bundet til bestemte formål.
Udvider man søgningen til andre typer bemyndigelser, kommer yderligere 361 bestemmelser i spil. Dermed kan fortolkningen bag grisestoppet potentielt få betydning for i alt 476 andre bemyndigelser i 206 love.
De findes på en lang række områder, blandt andet miljøbeskyttelse, fødevareproduktion, energiforsyning og finansiel virksomhed. Herby understreger, at tallene ikke i sig selv dokumenterer, at ministrene faktisk kan bruge alle bestemmelserne til at forbyde bestemte aktiviteter. Det afhænger blandt andet af lovenes forarbejder og formål.
Men undersøgelsen sætter fingeren ned i et demokratisk sår i folkestyret, og viser hvor meget magt Folketinget efterhånden har overladt til ministre og embedsfolk.
Reglerne bliver flere og længere
Problemet er langt fra nyt. Der bliver bare større år for år, og ingen evner øjensynligt at gøre noget ved det. I 2020 offentliggjorde fire forskere bogen "Når embedsmænd lovgiver", som systematisk undersøgte udviklingen i ministerielle bekendtgørelser siden 1990.
I 1990 fandtes der 3.731 gældende bekendtgørelser i Danmark. I 2018 var antallet steget til 5.793. Men endnu mere markant var væksten i deres samlede omfang. Bekendtgørelserne indeholdt i 1990 omkring 5,5 millioner ord. I 2018 var tallet vokset til 15,9 millioner. På mindre end 30 år var tekstmængden næsten tredoblet.
Udviklingen er ikke stoppet siden. I 2024 offentliggjorde Erhvervsministeriet en opgørelse, som viste, at det samlede antal ord i danske love og bekendtgørelser var vokset med 64 procent fra 2000 til 2022.
Antallet af gældende love og bekendtgørelser rettet mod erhvervslivet var samtidig steget med 63 procent fra 2001 til 2023. Det er ikke alene et spørgsmål om flere regler. Der er også tale om en regulering, som samlet set hele tiden bliver mere og mere omfattende og detaljeret.
Foreningen Skattebetalerne har undersøgt udviklingen i skattereglerne fra 1989 - 2024. Skattereglerne fylder i dag 1.700.000 ord. Hvis man satte sig for at læse alle reglerne og afsatte otte timer om dagen, ville man være igennem det efter tre uger, men så have misset de ændringer, der var kommet til i løbet af læsetiden.
Det er skruen uden ende, og selvom man hele tiden hører politikere tale om at afskaffe 'bøvlet', kommer der blot mere til.
EU lægger endnu et lag ovenpå
En betydelig del af udviklingen hænger sammen med Danmarks medlemskab af EU. I 2021 undersøgte et forskerhold fra Aarhus Universitet, hvor stor betydning EU-retten havde for dansk lovgivning. Forskerne fandt, at 36 procent af de danske lovforslag i perioden 2004-2019 havde EU-retlige aspekter.
Og dertil kommer EU-forordningerne, som gælder direkte i Danmark uden først at skulle vedtages af Folketinget. Der er i skrivende stund 46.408 gældende retsakter i EU. Der er ingen levende mennesker, der kan overskue det regelsæt.
Det er samtidig bemærkelsesværdigt, hvordan direktiverne bliver gennemført. Ifølge et faktaark fra Folketingets Europaudvalg i 2024 bliver omkring ni ud af ti direktiver gennemført ved bekendtgørelser frem for ved lov. Det vil sige, at en stor del af den konkrete omsætning af EU-regler til dansk ret foregår i ministerier og styrelser. De folkevalgte sidder blot og ser på.
Et effektivt, men fortravlet Folketing
Problemet er også blevet undersøgt i Magtudredningen 2.0. I bogen "Det effektive men fortravlede Folketing" fra 2025 beskriver forskerne Helene Helboe Pedersen, Peter Bjerre Mortensen og Jonas Herby et parlament, som arbejder under et stigende pres.
Lovgivningsprocessen er blevet hurtigere, mens Folketingets ressourcer ikke er vokset i samme omfang som ministeriernes. Samtidig foregår stadig flere afgørende politiske forhandlinger på ministerkontorerne. Forskerne peger også på, at Folketinget i stigende grad har afgivet regelfastsættelse til EU og til ministrene gennem bemyndigelser.
Reguleringen vokser så hurtigt, at den politiske styring bliver stadig vanskeligere. Et folketingsmedlem kan ønske at ændre vilkårene for et erhverv eller lempe en bestemt byrde for borgerne, men hvordan gennemfører man en politisk ændring, når området er reguleret gennem et samspil mellem nationale love, hundredvis af bekendtgørelser, EU-regler og administrativ praksis?
Eksperterne slår heller ikke til
Det kræver et indgående kendskab til reglernes indbyrdes sammenhæng og til konsekvenserne af at ændre dem. Den viden fandtes hidtil hos specialister i ministerier, styrelser og interesseorganisationer, og politikerne er derfor blevet dybt afhængige af den regering og centraladministration, de i følge Grundloven er sat i verden for at kontrollere.
Her ligger et demokratiske paradoks. Folketinget har stadig retten til at vedtage, ændre og ophæve love. Men regelsystemerne bliver stadig mere omfattende og indviklede, og dermed forsvinder den praktiske mulighed for at udøve retten.
Fremtiden ser dyster ud. Ejendomsvurderingssystemet, som vel nok er det mest komplicerede reguleringsværktøj til dato, viser det. Nu er der heller ikke længere nogen eksperter, som kan forklare, hvordan man når frem til den vurdering, som borgeren skal betale skat af.
Det næste skridt bliver, at både politikere og embedsmænd vil søge hjælp hos deres AI-assistent. AI vil blive bedt om både at udforme reglerne, forklare dem og kontrollere magtudøvelsen. Men en AI er jo ikke på stemmesedlen, så hvad gør man så?
Kilde
